ศอ.บต. ขอเชิญชวนเขียนแผนปฏิบัติการ 5 ปี ตามมาตรา 9: ปัญหา และทางออก จากทฤษฎีสู่ภาคปฏิบัติ

อุสตาซอับดุชชะกูรฺ บินชาฟิอีย์ (อับดุลสุโก ดินอะ)

ด้วยพระนามของอัลลอฮฺผู้ทรงเมตตากรุณาปรานีเสมอ ขอความสันติและความจำเริญแด่ศาสนทูตมุฮัมมัด ผู้เจริญรอยตามท่าน และสุขสวัสดีผู้อ่านทุกท่าน

      เมื่อ 4 พฤศจิกายน 2569 จากคำให้สัมภาษณ์ของ นายชนธัญ แสงพุ่ม รองเลขาธิการ ศอ.บต. ในฐานะรักษาการเลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ที่ได้ออกมาชวนภาคประชาสังคม ภาคประชาชน และทุกภาคส่วน เข้ามาร่วมกันเขียน “แผนปฏิบัติการด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ระยะ 5 ปี” ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553 เพื่อให้เป็น “แผนฯ แรกที่ประชาชนร่วมเขียนกันเอง” นับเป็นจุดเปลี่ยนและมิติใหม่ทางการเมืองและการพัฒนาในพื้นที่ชายแดนใต้(อ้างอิงจาก

https://www.facebook.com/share/p/1MaA94n79D/?mibextid=wwXIfr)

การประกาศเชิญชวนอย่างเป็นทางการจากฝ่ายบริหารครั้งนี้ ถือเป็นการส่งสัญญาณปรับเปลี่ยนบทบาทจากการวางแผนแบบ “สั่งการจากบนลงล่าง” (Top-down) มาสู่การให้ประชาชนร่วมกำหนดอนาคตจากรากหญ้า (Bottom-up) ซึ่งเป็นหมุดหมายสำคัญในการคลี่คลายความขัดแย้งเชิงโครงสร้างและสร้างการพัฒนาที่ยั่งยืนในพื้นที่

1. ทำความเข้าใจ “มาตรา 9” พ.ร.บ. ศอ.บต. พ.ศ. 2553 (จากทฤษฎีและข้อกฎหมาย)

ในทางทฤษฎีและกฎหมาย มาตรา 9 คือหัวใจสำคัญที่มอบโครงสร้างและอำนาจในการกำหนดทิศทางพื้นที่ โดยมีสาระสำคัญ 3 ประการ:

• หน้าที่ของ ศอ.บต.: กำหนดให้ ศอ.บต. จัดทำ “แผนปฏิบัติการด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” เพื่อใช้เป็นกรอบทิศทางในการพัฒนาพื้นที่ 5 ปี
• กระบวนการมีส่วนร่วม: การจัดทำแผนต้องสอดคล้องกับนโยบายรัฐบาล และ ต้องผ่านการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ภาคประชาสังคม และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
• ผลผูกพันทางกฎหมาย: เมื่อแผนผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กพต.) และคณะรัฐมนตรี (ครม.) แล้ว หน่วยงานรัฐทุกแห่งที่ปฏิบัติงานในพื้นที่ต้องจัดทำงบประมาณและโครงการให้สอดคล้องกับแผนนี้

2. ปัญหาเชิงประจักษ์: บทเรียนจากความล้มเหลวของการพัฒนาแบบท็อปดาวน์

เหตุผลที่กระบวนการตามมาตรา 9 มีความจำเป็นอย่างยิ่งในปัจจุบัน เกิดจากบาดแผลและปัญหาเชิงประจักษ์ของการพัฒนาที่ผ่านมา ซึ่งมักมองข้ามมิติสิ่งแวดล้อม สังคมวัฒนธรรม และเสียงของคนในพื้นที่ จนก่อให้เกิดความเสียหายทั้งในแง่งบประมาณและฐานทรัพยากร:เช่น

• โครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะ (เมืองต้นแบบที่ 4): การพยายามเปลี่ยนผังเมืองเพื่อรองรับอุตสาหกรรมหนักกระทบต่อระบบนิเวศชายฝั่ง หาดสวนกง ป่าชายเลน และแหล่งประมงพื้นบ้านที่สมบูรณ์ที่สุดแห่งหนึ่ง การผลักดันโครงการโดยขาดการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) ก่อให้เกิดความขัดแย้งอย่างรุนแรงระหว่างรัฐกับชุมชน
• สนามบินเบตง (โครงการสามเหลี่ยม มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน): การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่ข้ามขั้นตอนความคุ้มค่าและวิถีเศรษฐกิจจริง ส่งผลให้กลายเป็นโครงการที่ไม่สามารถเปิดให้บริการเชิงพาณิชย์ได้อย่างยั่งยืน ทั้งยังส่งผลกระทบต่อพื้นที่ป่าและสภาพภูมิประเทศจากการปรับเกลี่ยพื้นที่
• เมืองอุตสาหกรรมฮาลาล อ.หนองจิก จ.ปัตตานี: การสร้างอาคารและสิ่งอำนวยความสะดวกขนาดใหญ่โดยขาดการเชื่อมโยงกับฐานเกษตรกรและผู้ประกอบการรายย่อย ทำให้เกิดภาวะสิ่งปลูกสร้างถูกทิ้งร้างและใช้ประโยชน์ไม่คุ้มค่า
• โครงการกัดเซาะชายฝั่งและโรงไฟฟ้าในพื้นที่: การสร้างสิ่งก่อสร้างทางวิศวกรรม เช่น กำแพงหินป้องกันการกัดเซาะชายฝั่ง (Seawall) โดยขาดการศึกษา EIA/SEA แบบองค์รวม กลับเร่งให้เกิดการกัดเซาะพื้นที่ข้างเคียงรุนแรงขึ้น เช่นเดียวกับโครงการโรงไฟฟ้าขยะและชีวมวลที่สร้างปัญหาเรื่องกลิ่น น้ำเสีย และมลพิษทางอากาศปะทะกับชุมชนรายรอบ

3. โอกาส ความท้าทาย และทางออก: จากทฤษฎีสู่ภาคปฏิบัติ

การเปลี่ยนผ่านจาก “ข้อกฎหมายในมาตรา 9” ไปสู่ “การปฏิบัติที่แก้ปัญหาได้จริง” ต้องอาศัยการประเมินโอกาสและความท้าทายอย่างรอบด้าน เพื่อวางทางออกอย่างเป็นระบบ

3.1 โอกาส (Opportunities)

• สร้างแผนที่ตรงจุด (Pain Points): แก้ปัญหาโครงการทิ้งร้างหรืองบประมาณที่ไม่ตอบโจทย์ เปลี่ยนมาเน้นเศรษฐกิจฐานราก ประมง เกษตรกรรม และวัฒนธรรมท้องถิ่น
• สร้างความเป็นเจ้าร่วม (Ownership) และสันติภาพ: การเปิดพื้นที่ให้ประชาชนร่วมกำหนดอนาคตช่วยลดความหวางเวงและสร้างความไว้วางใจ (Trust) ระหว่างรัฐกับประชาชน
• หนุนเสริมบทบาทภาคประชาสังคม (CSOs): ยกระดับภาคประชาสังคมจากผู้ร้องเรียนมาเป็น “ผู้ร่วมสร้างสรรค์นโยบาย” (Co-creators)

3.2 ความท้าทาย (Challenges)

• การแปลงภาษาประชาชนเป็นภาษาราชการ: ทำอย่างไรให้ข้อเสนอเชิงคุณค่าและความต้องการของรากหญ้า ถูกเรียบเรียงเป็นตัวชี้วัด (KPIs) และโครงสร้างงบประมาณที่ระบบราชการยอมรับได้
• การมีส่วนร่วมที่ครอบคลุม (Inclusivity): การป้องกันไม่ให้แผนถูกครอบงำโดยกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่ต้องกระจายไปถึงกลุ่มเปราะบาง สตรี และคนรุ่นใหม่
• แรงต้านจากระบบราชการเดิมและการติดตามผล: ความเคยชินกับการจัดสรรงบประมาณแบบเดิมของกระทรวง/กรม ต่างๆ รวมถึงความเสี่ยงที่ข้อเสนอประชาชนอาจถูกตัดทอนในชั้น ครม. หรือรัฐสภา

4. ทางออกเชิงยุทธศาสตร์: SEA เครื่องมือปลดล็อกความขัดแย้ง “ฝ่ายหนุน VS ฝ่ายค้าน”

ปัญหาใหญ่ของโครงการพัฒนาในชายแดนใต้ คือการเผชิญหน้าระหว่าง “ฝ่ายสนับสนุน” (ที่มองเรื่องโอกาสทางเศรษฐกิจและการสร้างงาน) กับ “ฝ่ายค้าน” (ที่กังวลเรื่องการสูญเสียวิถีชีวิต ทรัพยากร และสิ่งแวดล้อม) การทำประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) แบบเดิมมักไม่สามารถแก้ปัญหานี้ได้ เพราะ EIA ทำในระดับรายโครงการเมื่อตั้งโจทย์ไว้แล้ว จึงกลายเป็นเพียงกระบวนการประทับตราอนุมัติที่สร้างความสงสัยให้กับฝ่ายค้าน

ทำไม SEA จึงเป็นเครื่องมือสลายความขัดแย้ง? (เหตุผลทางวิชาการและผลวิจัย)

• เปลี่ยนสนามต่อสู้ จาก “ทำหรือไม่ทำ” เป็น “ร่วมกันหาทางเลือกที่ดีที่สุด” (Alternative Assessment):

  งานวิจัยด้านการจัดการความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อม (Partidário, 2012) ชี้ว่า SEA ช่วยเปลี่ยนข้อขัดแย้งแบบ Zero-Sum Game มาเป็น Collaborative Learning เพราะ SEA ไม่ได้บีบให้เลือกแค่ “ทำ” หรือ “ไม่ทำ” โครงการใดโครงการหนึ่ง แต่เปิดพื้นที่ให้ทั้งฝ่ายหนุนและฝ่ายค้านประเมิน “ทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์” (Strategic Alternatives) เช่น หากฝ่ายหนุนต้องการพัฒนาเศรษฐกิจ แต่ฝ่ายค้านกังวลเรื่องนิเวศชายฝั่ง SEA สามารถนำเสนอทางเลือกการพัฒนาเศรษฐกิจฐานชีวภาพ การท่องเที่ยวเชิงนิเวศ หรืออุตสาหกรรมแปรรูปที่ไม่ทำลายฐานทรัพยากร ซึ่งตอบโจทย์ของทั้งสองฝ่าย

• สร้างความยินยอมพร้อมใจบนฐานข้อมูลที่เป็นกลาง (Joint Fact-Finding):

  บทเรียนจากการใช้ SEA ในสหภาพยุโรป (EU SEA Directive) และงานศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ระบุสอดคล้องกันว่า SEA ช่วยลดความขัดแย้งและคดีความทางกฎหมายได้จริง เนื่องจากกระบวนการ SEA ดึงคู่ขัดแย้งมาตั้งคำถาม วิจัย และประเมิน ศักยภาพการรองรับของระบบนิเวศ (Carrying Capacity) ร่วมกัน เมื่อทุกฝ่ายยอมรับในฐานข้อมูลวิชาการชุดเดียวกัน การตัดสินใจจึงข้ามพ้นเรื่องอารมณ์ความรู้สึกและความระแวง

5. การขับเคลื่อน SEA สู่แผนมาตรา 9 ครอบคลุม 5 จังหวัดในภาคปฏิบัติ

เพื่อแปลงแนวคิดข้างต้นสู่การปฏิบัติจริง โครงสร้างแผนปฏิบัติการ 5 ปี ตามมาตรา 9 ต้องวางกลไกเชื่อมโยง SEA ดังนี้:

[กระบวนการ SEA ภาคประชาชน: สงขลา-ปัตตานี]
│
▼ (ขยายผลเชิงพื้นที่)
[จัดทำ SEA ใน ยะลา / นราธิวาส / สตูล]
│
▼ (เชื่อมโยงฐานทรัพยากร & นิเวศพหุวัฒนธรรม)
[SEA ระดับภูมิภาคชายแดนใต้ (Regional SEA)]
│
▼ (บรรจุเป็นข้อกำหนดบังคับทางกฎหมาย)
[แผนปฏิบัติการ 5 ปี ตามมาตรา 9 พ.ร.บ. ศอ.บต.]

แนวทางปฏิบัติ 3 ประการ:

• บรรจุ SEA เป็นเงื่อนไขบังคับในแผนมาตรา 9: กำหนดเกณฑ์ในแผนปฏิบัติการฯ ให้ชัดเจนว่า โครงการพัฒนาขนาดใหญ่ การเปลี่ยนผังเมือง หรือโครงการที่กระทบฐานทรัพยากรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ต้องผ่านกระบวนการ SEA ที่ประชาชนมีส่วนร่วมก่อนจัดสรรงบประมาณเสมอ เมื่อ ครม. อนุมัติแผนนี้ หน่วยงานรัฐทั้งหมดจะมีผลผูกพันทางกฎหมายทันที
• ต่อยอด SEA สงขลา-ปัตตานี สู่การบูรณาการ 5 จังหวัด: นำบทเรียนและฐานข้อมูล SEA ภาคประชาชนที่ทำไว้แล้วในพื้นที่สงขลา-ปัตตานี มาขยายผลไปยัง ยะลา นราธิวาส และสตูล เพื่อเชื่อมโยงระบบนิเวศทางธรรมชาติ (อ่าวไทย-อันดามัน-ลุ่มน้ำปัตตานี-แนวป่าพะโต๊ะและป่าเทือกเขาบรรทัด) ตลอดจนวิถีชีวิตพหุวัฒนธรรมเข้าด้วยกัน
• สถาปนากติการ่วมด้านการพัฒนา: ใช้ SEA เป็นตัวเชื่อมประสานความต้องการของฝ่ายสนับสนุนเศรษฐกิจและฝ่ายอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ให้เดินหน้าไปด้วยกันได้โดยไม่ต้องมีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเสียประโยชน์

บทสรุป

การเชิญชวนร่วมเขียนแผนปฏิบัติการ 5 ปี ตามมาตรา 9 ของ ศอ.บต. โดยรักษาการเลขาธิการ ศอ.บต. นายชนธัญ แสงพุ่ม ในครั้งนี้ จึงไม่ใช่เพียงกิจกรรมทางราชการทั่วไป แต่เป็น “โอกาสประวัติศาสตร์” ที่จะนำทฤษฎีการมีส่วนร่วมตามกฎหมายมาแปลงสู่การปฏิบัติจริง โดยมีบทเรียนจากปัญหาโครงการขนาดใหญ่ในอดีตเป็นเครื่องเตือนใจ และมี SEA ระดับภูมิภาค เป็นเครื่องมือชี้ทิศทางและสลายความขัดแย้ง เพื่อสร้างการพัฒนาที่สอดคล้องกับวิถีชีวิต ฐานทรัพยากร และสันติภาพที่ยั่งยืนของประชาชนชายแดนภาคใต้อย่างแท้จริง

 15,128 total views,  461 views today